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Contrastes del presupuesto para Desarrollo Social 2019

Autor: 
Ana Marcela López Torres
Fecha: 
Jue, 01/31/2019



El pasado 21 de diciembre se aprobó la Ley de Presupuesto General, que asigna US$6,713 millones para el cumplimiento de las obligaciones del Estado. Dentro de estas, se encuentra el Desarrollo Social, para lo cual se destina 38.7% de este monto. El presupuesto para 2019 muestra un incremento para los ramos que constituyen esta área y como resultado de este aumento surge una serie de contrastes. 

Aunque un incremento en el presupuesto para Desarrollo Social suene prometedor, este no va necesariamente de la mano con la sostenibilidad fiscal del país. Además, a pesar de que se registra una mayor asignación, el destino final de los fondos es, en su gran mayoría, hacia gasto corriente, aun cuando existen grandes necesidades de inversión en el área social. Asimismo, no existe certeza de la eficiencia con la que se utilizan estos fondos, debido a una estructura presupuestaria que no permite observar de manera clara la asignación total de gasto social. 

Acerca de la sostenibilidad fiscal del país y el incremento en el presupuesto social de acuerdo con estimaciones del Departamento de Estudios Económicos de FUSADES, para 2019 se espera cerrar con una deuda pública del 72% del PIB, intereses que superan los mil millones de dólares por primera vez desde 2009 y un déficit fiscal del 3.2% del PIB (Henríquez, 2018). Conforme estas proyecciones, se estaría incumpliendo lo acordado en la Ley de Responsabilidad Fiscal (2016), que establece tres años, a partir de 2017, como periodo de consolidación fiscal. Aunque un mayor gasto público no sea necesariamente causa de desbalances fiscales, es necesario que cualquier incremento no ponga en peligro la sostenibilidad fiscal del país.

Para el análisis del destino de los fondos asignados a Desarrollo Social, es necesario referirse en detalle a las áreas que lo componen. Poco más de la mitad del total del gasto para desarrollo social es para Educación (38.3%) y Salud (25.5%).

En el caso del ramo de Educación, la asignación total es de US$997.1 millones, US$57 millones más que en 2018, dándole continuidad al incremento sostenido que se observa desde hace un par de décadas. El esfuerzo nacional en Educación se estima alrededor del 3.7% del PIB (menor que el promedio de Latinoamérica, que ronda el 5.3% del PIB) y el esfuerzo fiscal alcanza el 14.8% del gasto total del país.

La modificación en el nombre del Ministerio de Educación a Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología, cuenta una historia diferente a la que muestra el presupuesto para 2019. Por cada dólar que se gasta en educación, 52 centavos se asignan a educación básica, 9 a educación media, 7 a educación de la primera infancia y solamente un centavo se destina para el Desarrollo de la Ciencia y la Tecnología y el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología. Esta área, que ya representa una mínima fracción del gasto, sufrió una reducción presupuestaria de US$129 mil dólares para 2019.

Si bien hubo un incremento en el presupuesto para Educación, esta asignación no se destinó a una mayor inversión, sino que a más gasto corriente. Este último es igual al 94% del monto total (un punto porcentual más que 2018). Este incremento se da a raíz de un aumento en las remuneraciones (69% del total del gasto en el ramo Educación) como consecuencia de incrementos salariales, en el escalafón, en aguinaldos, y por el decreto legislativo. 95 aprobado el 8 de febrero pasado.

Para Salud, el monto asignado es de US$622.8 millones, el cual equivale a un incremento del 7.4% respecto al año anterior. El esfuerzo nacional en Salud es de 2.5% del PIB (el promedio latinoamericano en 2015 era igual al 4% del PIB), mientras que el esfuerzo fiscal alcanza el 9.8% del gasto total del país.

Por cada dólar que se gasta en salud 59 centavos se destinan para el Apoyo a instituciones adscritas y otras entidades, 32 al primer nivel de atención, 7 a la dirección y administración institucional y el resto a diversos ramos. Dentro de esos 59 centavos, se incluyen las transferencias hacia los hospitales nacionales y otras instituciones dependientes.

Al igual que en Educación, la mayor parte del presupuesto se destina a gasto corriente (92%), gastos de contribuciones especiales es el 7% del presupuesto y solo un mínimo porcentaje se designa para gasto de capital (1%). Los hospitales y otras entidades reciben más de la mitad del presupuesto de Salud (52%), mientras que la segunda partida con más fondos es la de remuneraciones (30%), su aumento en 2019 se debe al incremento en el escalafón y en pago de aguinaldos.

A partir de este análisis se presenta un contraste aflictivo: sí existe un incremento en el gasto en desarrollo social; sin embargo, poco de este ha sido asignado a inversión, ya que la mayoría está destinada para gasto corriente

Finalmente, para responder qué tan eficiente es el gasto, nos encontramos con un gran desafío. Tal como está diseñado el presupuesto, su estructura complica la visibilización del monto total destinado a desarrollo social: este no incluye una partida especial que identifique de manera clara los montos asignados o ejecutados a programas de protección social no contributivos del Subsistema de Protección Social Universal; como, por ejemplo, la Pensión a los Veteranos de Guerra, Ciudad Mujer, Paquete Agrícola, entre otros (Cuéllar-Marchelli, Calderón y Herrera, 2014).

Por lo tanto, la tarea del análisis de la eficiencia del gasto social se hace más difícil. Según Izquierdo, et al. (2018), El Salvador presenta un porcentaje de ineficiencia técnica del 6.5% del PIB; esto lo convierte en el segundo país que peor administra sus recursos, solo después de Argentina. Pese a que este dato se refiere a todo el gasto, se podría extrapolar y pensar que el mismo patrón se repite en el área social. A lo anterior se le suma la poca coherencia entre las metas propuestas por la administración y su respectiva asignación presupuestaria. Además, hay que recordar que El Salvador tiene un margen de maniobra limitado debido a la situación fiscal (se estima que solo el pago de los intereses de la deuda para 2019 representa 1.6 veces el presupuesto en salud).  

Sin embargo, no todo es sombrío, dado que también se visualiza una serie de oportunidades para atender estas deficiencias. En el documento “Progresando en el nuevo milenio, elementos para un plan de desarrollo” (FUSADES, 2018), se brinda una serie de sugerencias para abordar esta situación. Entre estas se encuentran:  alcanzar un gasto público más eficiente a través de la elaboración de un presupuesto por programas y resultados, compras conjuntas de bienes y servicios; además de la introducción de la factura electrónica y la promoción de la simplificación tributaria para pequeños contribuyentes, con el fin de fortalecer la administración tributaria y así mejorar los ingresos y asignar más recursos (de manera sostenible) a Desarrollo Social. 

Finalmente, es importante recordar que no se trata de más gasto, sino de mejor inversión. Esto puede lograrse a través de la evaluación de la inversión social actual, con el objetivo de que sea eficiente y responda a las necesidades principales de la población (Cuéllar-Marchelli, Calderón y Herrera, 2014; FUSADES, 2018; Izquierdo, et al., 2018).   No siempre más es mejor y por la sanidad macroeconómica del país es de suma importancia que se comience a hacer esta distinción lo antes posible.

Referencias

Cuéllar-Marchelli, H., Calderón, L., y Herrera, M. J. (2014). Análisis Social. Desafíos de la inversión en desarrollo social desde el análisis del Presupuesto General del Estado (Vol. No. 2). Antiguo Cuscatlán, La Libertad: FUSADES.

FUSADES (2018). Progresando en el nuevo milenio, elementos para un plan de desarrollo. Antiguo Cuscatlán, El Salvador.

Henríquez, J. (26 de diciembre de 2018). Fusades sostiene que el presupuesto general de 2019 va por el rumbo equivocado. Elsalvador.com. Recuperado de: https://www.elsalvador.com/noticias/negocios/552841/fusades-sostiene-que-el-presupuesto-general-de-2019-va-por-el-rumbo-equivocado/

Izquierdo, et al. (2018). Mejor gasto para mejores vidas. Cómo América Latina y el Caribe puede hacer más con menos. BID.

Ministerio de Hacienda (2019). Ley de Presupuesto General del Estado. Ramo de Educación. El Salvador.

Ministerio de Hacienda (2019). Ley de Presupuesto General del Estado. Ramo de Salud. El Salvador.

Ministerio de Hacienda (2019). Mensaje del Proyecto de Ley de Presupuesto General del Estado. El Salvador.

Ministerio de Hacienda (2019). Proyecto de Ley de Presupuesto General del Estado. El Salvador.

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